博弈论视角下的武汉市城市空间形态引导策略研究

发布日期:2012-03-20 点击次数:181  字体显示:【大】  【中】  【小】

城市空间形态的演变是与城市土地的开发紧密相连的,武汉市自1992年开始执行土地有偿利用制度,城市土地由一种“无偿使用的物品”转变为经济资产,在“无偿行政划拨”和“有偿土地批租”二元土地出让方式的合力作用下,城市土地开发规模日益增大,城市空间由此进入一个快速发展阶段。

在此背景下,一方面需要深入研究城市空间发展与土地开发之间的关系,从宏观角度来加强城市规划对城市空间形态塑造的控制力;另一方面,则需要从影响城市规划最为重要的客体出发,以其它学科相关理论角度来分析城市土地的开发模式,为新时期的城市规划对空间形态的引导提供创新思路。本文借鉴博弈论的分析方法,以武汉市为例,通过剖析城市空间演变的影响机制,来探讨研究未来城市空间发展的引导策略。

1.武汉市城市空间发展特征

    依据武汉市规划局信息系统中的1992-2005年全市土地使用权出让资料,对武汉主城区以及外环线内与主城区连绵成片的发展区域内土地开发情况进行归纳整理。



经统计,1992-2005年武汉市共开发土地3232宗,总规模12265.91公顷。其中中心组团开发土地2144宗,规模4672.54公顷;外围组团开发土地1087宗,规模7593.37公顷。

空间分布方面,城市土地开发的重点区域逐渐由城市中心向外围扩散,1992-2000年间,武汉市城市空间开发带主要沿长江、汉江和武珞路等轴线发展,并伴随着向腹地区域的延伸;2001-2005年,城市土地开发形态变化加剧,城市空间快速蔓延,自2001年开始,中心组团的土地开发规模与市郊地区相比已经出现一定的差距,城市空间结构趋于低绩效(详见附表1)

不同开发性质的用地集中在不同的空间开发区位。居住用地的发展格局与城市整体的发展格局呈相同“十”型,早期主要沿两江及武珞路一线发展,随着时间的推移,其发展空间的外接圆半径不断扩大,最终形成沿西北、西南、东三条轴分布的形态;商住用地和公共服务设施用地的开发主要集中在两江交汇的中心区域,有较明显的沿江拓展的趋势,东西两翼的展开不够;工业用地的开发呈跳跃式发展,1992-2000年间的建设较为零散,之后5年时间里开发势态迅速扩张,在城市外围西北、西南、东北、东南等四个方向形成规模开发,对主城形成包围之势,总体呈现无序蔓延的状态,此形态与城市总体规划中预期的楔形绿地、生态廊道的控制目标背道而驰。


2 城市空间演变的内在动力机制

从上一节的历史资料来分析,自1990年代开始的这一轮城市空间变化主要表现为两个方面:城市建成区向外扩展和城市内部空间重新组合。

建成区向外扩展的主要表征是城市建成区的郊区化过程,它的动力机制包括政策因素:城市土地有偿使用制度的建立、住房制度改革和大规模市政建设和旧房改造带来居住区的外迁;经济因素:国内外巨额建设投资;技术发展因素:新的交通和设施通讯设施使郊区划的缺陷得以弥补。

城市内部空间的重构呈现出中央商务区的强化、城市居住区开始从城市核心转移到城市内圈、原来位于中心城的工业迁移到城市外圈等趋势,影响这一变化的动力同样有政策方面的作用,如现代企业制度下企业对土地使用权的处置、开发贷款和住房贷款制度的松绑;经济发展的作用,特别是土地批租获得开发重建的资金,以及全球化背景下城市经济发展对城市建设的需求和推动。[1]

综上所述,城市是空间要素的综合体,城市的任何发展无不是对空间关系的整合和重组。当今背景条件下影响城市空间发展的因素很多,但从其内在动力机制分析,城市空间结构主要是城市经济、社会要素在空间上的投影,城市中各种社会经济力量的成长、组合与嬗变会强烈地反作用于城市空间形态演变的过程中。空间结构的演化实质,其实是由不同利益主体的诉求而叠加形成的“合力”的拉动和反映。

因此探讨城市空间演变的内在规律,须着眼于在经济社会中发挥影响的不同主体的利益需要。城市规划是一项公共政策,也是一种对空间发展的制度安排。按照新制度经济学的理论,分别从个人、团体、政府三个层面予以划分,移植至城市空间演变进程,其代表的主体可视为政府、经济和社会三大主体。正是它们的互相影响,共同推动城市空间的演化。

3 城市空间演变的博弈过程

以往的研究经历中,对城市空间结构变化的分析主要基于政策和技术两方面,如精明增长理论、紧凑城市理论以及城市空间模型动力研究等,而从其他学科角度所作的分析较为少见。在对城市空间演变的影响机制进行剖析后,其中不同利益主体、以各自利益为出发点的策略集合以及最终对空间形态产生的影响效果,实际上已经构成现代博弈论中决策主体、既定规则和效用的三大要素。因此,本文以上述引起城市空间变化内在动力的三者为对象,以博弈论的方法展开分析。

3.1  不同利益主体的需求及行为模式分析

1)政府主体

政府主体的利益诉求是多重的,一方面它有服务群众,体现政绩的需要,另一方面,为谋求地方的发展,它也具有追求经济收益的目标。政府的行为模式依靠直接的行政权力和管理程序,在空间上施加影响的方式除了直接的土地征收、储备、供应以外,还包括建设区域性基础设施、通过规划控制土地使用性质和强度、进行项目审批、项目直接投资等。

2)经济主体

城市土地的开发是空间演变的载体,而城市土地开发没有资金投入是无法进行的。参与城市土地开发的企业便是经济主体的直接代表,它们的利益相对最为单一,即追求经济利益的最大化。在其行为模式方面,除去资金的投入之外,它有时还积极的制造寻租空间,为实现经济利益的目标而不惜产生制度的外部性问题。

3)社会主体

社会主体包括各类社会组织、民间机构以及全体公民,就其本质而言,他们是整个社会发展的基石和根本,是整个城市空间活动的最大主体和影响者。他们的行为虽然较为温和和缓慢,但往往会造成不可估量的后果,对社会的和谐和稳定造成不利影响。

3.2 博弈行为及影响分析

3.2.1 政府主体的博弈行为及影响分析

政府主体的功能原本应是通过制度的建立,来规范事物的发展,并不断的修正和完善。但在过去这个时期内的主体,出于对经济收益的迷恋和政绩的追逐,实际上成为“超级企业”:既拥有一般企业无法获得的公共资源,又拥有企业所不具备的行政权力、制定竞争规则的权利以及规避风险的特权。在这种单一政府主导机制下,造成的是政府企业化理念与市场和公众之间产生利益错位,出现“与民争利”和“与市场争利”的寻租行为。具体表现有土地供应规模的无序和空间扩展上的失控。

以居住用地开发为例,根据统计数据,1992-2005年间武汉市的居住用地开发规模起伏不定,总体上出现三个波峰,分别在1993年、1998年和2004年。这三个开发量井喷的时间点,恰恰都是我国的经济环境都发生重大变革的年代:1993年是实行土地出让制度的第二年,新规则适应后随之而来的是巨大的市场需求;1998年国家的货币政策由紧缩变为放松,后三次下调存贷款利率及法定存款准备金率,巨大的资金流进入土地市场,引发又一轮的开发热潮;2004年国家全面停止土地协议出让制度,再次掀起大规模的开发风潮。市场出现明显的政策性波动,这与政府主体管理的“失位”不无关系。

城市空间发展方面,政府盲目的追求经济效益,而忽略相关配套服务设施的建设,总体上呈现四处开花的跳跃式发展,各类开发用地之间缺乏联系、自成一体。以武汉市的后湖居住新城为例,该居住新城位于江岸区西北部,在上世纪90年代属于城市近郊区。自2001年以来,规划范围内共开发(含出让)居住类用地约340公顷(合5100亩)。目前新城内以容纳居民约13.6万人,但市政、医疗、商业、教育等公共服务设施相当匮乏,区内居民的生活质量受到严重影响。

3.2.2 经济主体的博弈行为及影响分析

经济主体是这一轮城市空间演变过程中非常重要的推动剂,在发展过程中,一些大型的经济团体(尤其是外资企业)以手中的资金为筹码,与政府主体结成联盟,形成“城市增长机器”,造成城市空间向地价低廉的方位快速蔓延,各功能板块间缺乏呼应和联系;而在城市内部区域空间重组的过程中,也是以一种简单推倒重来的方式进行,旧城的空间格局和肌理遭到严重破坏。

从武汉市土地开发的发展时序来看,土地开发的重心由最初的汉口转移至武昌,并在1996-2005年长达十年的时间里一直集中在武昌,开发比例超过50%,三镇发展格局失衡。这是因为汉口地区的存量地较少,进行建设往往要面对大规模的拆迁,开发成本较高,而汉阳地区在配套设施的建设上投入量较大,因此,投入成本相对低廉的武昌地区就成为开发热点,城市空间上呈现极化蔓延态势。

强势经济集团对城市内部区域的改造开发也是一种近乎掠夺的方式,武汉市通过招商引资方式引入的旧城改造开发项目,多是以高开发强度作为代价来获得的,其平均容积率指标多是该区域原有强度的两倍乃至更多。这样的开发方式,使原有的旧城空间肌理产生根本性改变,与未改造地区的空间形态相比甚为突兀,并且也进一步加剧中心旧城内各类设施的负担。

3.2.3 社会主体的博弈行为及影响分析

由于受到层次的限制,并且缺乏组织和专业知识,社会主体参与博弈的行为和影响有限,但这并不意味着他们完全无力做出回应。在部分旧城改造项目中,许多居民因为配套设施不足、就业岗位缺乏等原因,不愿意搬迁至外围新建的居住新城,这不仅不利于实现城市规划疏散旧城人口的目标,而且也使外围居住新城的发展和建设失去动力来源。

此外,由于这一团体自身性质的特殊性,使他们做出的行为看似“温和”,但具有持续性和韧性,特别是在面对拆迁的问题上。武汉市某改造项目位于旧城中心位置,2005年政府与来自香港的外资集团达成协议,拟对街区进行改造,街区内居民因对拆迁条件不满便开展一系列的抵制活动,直至2007年市政府同意其相关要求后,项目才得以开工实施。其间造成的不和谐音符,给这个原本立足改善民生的开发行为蒙上令人尴尬的阴影。

3.3 博弈分析总结

归而言之,在武汉市经历的城市空间演变过程中,政府主体整体表现失位,经济主体起到决定性的作用,社会主体的作用被忽视。从而造成空间上形成的外围无序扩张、内部推倒重来的状况愈演愈烈,公共服务产品提供的意识逐渐淡化,并且更为严重的是,社会主体的不满还在加剧,形成阻碍城市空间发展的隐患。

按照博弈论的理论,主要分为合作博弈和非合作博弈,合作博弈强调的是团体理性,即效率、公正、公平;非合作博弈强调的是个人理性,个体的最优决策,其结果可能是有效率的,也可能是无效率的[2]。可以看出,上述情况属于非合作博弈,既参与博弈的各个主体都以强调自身收益最大为原则,故而会在利益分配上会产生不均,并且在整体性上也会出现低效益甚至负效益的局面。因此,要想改变这种局面,需要将博弈进行的模式进行调整,即将非合作博弈转变为合作博弈。合作博弈采取的是一种合作的方式,或者说是一种妥协。妥协其所以能够增进妥协双方的利益以及整体的利益,就是因为合作博弈能够产生一种合作剩余。要产生这种妥协,就需要一个具有约束力的协议。城市规划作为一项公共政策,可以发挥制度性协议作用,针对现状情况,可采取的措施包括使政府主体角色归位,对经济主体建立新的秩序,协助社会主体提高话语权。

4. 武汉市未来城市空间发展引导策略

4.1 提倡以发展公共事务为主的政府角色

在未来时期内,政府主体的着力方向首先是担负起以提供公共服务产品为主要的角色,合理引导城市功能均衡发展,掌控土地开发的规模和节奏,摒弃以往以获取土地收益金最大化为目标的供地模式。其次,要合理运用自身的公权力,有计划的开展旧城改造、新区开发、工业园及基础设施等项目建设,采用分级税收或财政转移的方式,针对不同的项目特点制定完善的配套实施方案,促进市域各功能组团的联系和各类设施的高效利用,实现资源的有效共享;合理确定城市开发用地范围,避免形成发展中的“孤岛”,造成空间上的跳跃式无序蔓延。最好还需进一步完善自身的法规制度建设,积极发挥其作为市场经济运行“守夜者”的作用,为经济运行提供一个公正安全的制度环境,充分依靠和发挥城市规划的平衡调控作用,从人民群众的长远利益出发,确保社会的公平和公正。

4.2 逐步建立独立公平的经济运行体系

对于经济主体的贡献,要肯定其在城市空间发展过程中所起到的积极作用,所要规范和避免的,是经济主体与政府主体的结盟,形成以经济利益为驱动的“城市增长机器”。因此,首先要进一步完善和健全土地公开“招拍挂”制度,杜绝依靠行政权力,无偿或低价获得土地的协议出让行为,压缩经济力进行寻租的空间。其次,进一步加强对土地出让环节的监管力度,促进土地市场向规范有序的方向发展,杜绝毛地供应、分期支付土地款等情况的发生,割断经济力与政策力之间共同获取利益的“脐带”,实现分权而制之。最后,需进一步建立市场准则下的契约经济的信用体系和对社会责任感的呼唤,使各类经济主体通过公平公正的竞争方式去推动城市空间各项资源的高效配置。

4.3 引导社会群体科学有效的参与城市规划

在我国当前条件下,社区组织尚不成熟,居民的教育水平尚有限,且呈现一种松散、无组织的状态,能够形成的“社会力”影响尚不够强大,但这只是社会民主进程的一个初级阶段,切不能将其当作一种常态而放之任之,而应给予更多的关注和扶持,增加它们参与城市发展决策或讨论城市空间发展的比重,保证他们的知情权和参与权。此外,在众多利益冲突和矛盾无法通过传统模式予以解决的情况下,应当关注到新民主形式下所需要的意识形态的话语和文化环境,进行一系列制度创新,建立规范化的利益表达机制,为社会力的施展提供空间,引导成立公益性质的团体(例如NGOnon-government organization)组织),集中反映问题和心声,从而更有效率的发挥其决策和监督作用。

5 结语

城市政体理论(Urban Regime Theory)认为,分析一切城市问题,包括城市空间结构问题时,应包括对政府、经济和社会三方面的分析,不能仅以其中一者或两者来作讨论。当今时代背景下,市场化经济发展的步伐不可逆转,社会文明的整体进步也要求着对多方利益、长远效益的统筹兼顾。因此,仅以计划经济时代单一主体的指导思想来进行城市空间统筹发展规划是不可取的,特别是新时期的规划师,需要吸纳更多领域的知识,以更加丰富的视野,来思考城市规划的目的性和科学性。通过对参与城市空间发展各利益团体的博弈分析,努力寻求各方达成均衡的条件,扬其长避其短,就能尽可能的协调和满足利益,促进城市空间的合理发展。


参考文献

[1]张京祥, 罗震东, 何建颐. 体制转型与中国城市空间重构. 南京: 东南大学出版社,2007

[2]孙立平. 转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁. 北京:清华大学出版社,2004

[3]张庭伟. 1990年代中国城市空间结构的变化及其动力机制. 城市规划,20017

[4]卢国祥. 西方新制度经济学. 北京:中国发展出版社,2006

[5]王颖, 孙斌栋. 运用博弈论分析和思考城市规划中的若干问题. 城市规划汇刊,1999

[6]曹珊. 作为博弈规则的城市规划编制. 北京规划建设,2007(4)

[7]崔赫. 用博弈论浅析拆迁问题及对规划的启发: [硕士学位论文]. 杭州: 浙江大学,2005