基于土地利用管理需求的信息系统建设研究

发布日期:2014-11-28 点击次数:674  字体显示:【大】  【中】  【小】

  1  引言

  土地是国家不可再生的宝贵资源,如何合理规划土地,实时跟踪、动态监控土地资源的利用情况,是土地管理部门重要的日常工作。准确掌握土地信息,也是国家宏观调控土地利用的基础,《国土资源信息化“十二五”规划》明确提出要充分依靠信息技术进步和国家信息基础设施建设成果,围绕以信息化规范和创新国土资源管理,构建和完善服务于国土资源管理改革创新的信息化支撑平台。

  面对当前新形势新要求,特大城市在人口过度膨胀、建成区面积过快扩张、土地利用综合监管难度大等问题的制约下,国土资源信息化面临难题仍然较多,主要表现在数据清理和系统建设两个方面。一是由于特大城市土地利用综合管理涉及部门较多、加之条块化分割普遍较为严重、前期数据缺乏系统管理、政策变动频繁等原因,造成基础数据陈旧、分散、不全,数据融合性差、关联性弱、挖掘深度不够,不能满足当前土地利用综合管理要求;二是国内现有土地管理系统建设关注的是数据如何快速、规范化获取,往往仅提供查询显示和地图操作等简单功能,在数据的高级查询筛选、个性化的定制分析处理与操作友好性等方面还有所欠缺,同时与国土管理工作结合也不够紧密,造成系统操作繁琐、功能单一,不能完全满足多层面、多用户使用需求。

  武汉市作为特大城市的代表之一,是国内较早实施土地储备制度的城市。在国土资源部强化土地节约集约利用、提高行政审批效能、加强土地宏观引导以及强化信息化建设的背景下,迫切需要构建一套集数字化、网络化、自动化、智能化为一体,汇集土地全生命周期的“智能监管”系统,实现网上办公、网上审批、网上监管和网上服务的智慧管理模式,增强全程动态监管能力,及时掌握项目“批、征、供、用”进度信息,引导并有效调控土地供应总量、结构和时序,督促并指导土地市场储备和交易的有序进行,为缓解土地供需矛盾提供辅助决策,从而促进土地利用与经济社会的协调发展。

  2  系统概况

  2.1 系统总体框架

  武汉市土地利用综合管理信息系统以先进的信息技术为手段,综合利用现代通讯技术、网络技术和数据库技术,以多源、多尺度、多平台的基础地理数据为载体,整合土地利用相关各类数据,为全市土地利用综合管理搭建集数据管理、查询统计、空间分析等功能于一体的工作平台,满足不同用户对于行政审批、项目实施及综合研究等各层面的需求。系统总体框架如图1所示:

  2.2 系统技术路线

  系统采用浏览器/服务器(Browser/Server,简称B/S)模式,浏览器和服务器之间通过TCP/IP网络协议来进行通讯,前台采用Microsoft公司基于XML Web Service技术的.Net软件开发平台与ArcGIS API For Silverlight进行开发,后台数据采用ArcSDE与SQL Server进行存储,利用ArcGIS Server 10进行数据发布。

  2.3 系统数据构成

  系统涵盖了基础地理数据、土地利用专题相关各类数据以及系统管理数据等内容,主要数据构成如下:

  (1)基础地理数据:基础地理数据是所有数据的基础,各类数据都以基础地理数据为统一的空间参考。主要包括基础地形图、航空影像图以及地名地址、行政区界等基础地理信息。

  (2)土地利用专题数据:主要包括土地利用现状、土地分等定级、基准地价、集约评价、地籍调查等调查评价和各类土地利用规划所产生的数据,以及土地业务审批过程产生的数据,包括土地“批、征、供、用”各管理环节和项目实施过程中的数据。

  (3)系统管理数据库:主要包括菜单管理、角色管理、部门管理、用户管理、日志管理以及数据字典等内容。

  3  系统主要功能

  系统界面设计遵循简洁、美观和实用的原则,其主界面如图2所示。在功能方面,以用户需求为导向,主要实现了数据远程录入、数据浏览、查询统计、空间分析以及系统管理等功能模块,其主要功能有:

  (1)多用户的“远程申报”功能。按照规范的数据组织要求,对各储备机构计划申报、项目实施进度、融资贷款等内容全部实行网上远程申报,提高土地资产经营的行政效率和执行效力。

  (2)对各类数据的“查询筛选”功能。对各类数据根据设定条件进行“查询筛选”,实现“分平台、分区域、分年度”的组合查询和数据筛选。

  (3)土地资产经营全程“动态监管”功能。在经营总体情况层面,通过预设的统计模型,将全市及各行政区土地资产经营状况、各储备机构经营状况自动显示在土地资产经营“统计”页面。在单个项目层面,突破传统图层式管理模式,以项目为基本单元,按照土地储备供应的流程串联各环节信息,直观地展示项目储备供应进度情况,同时可查看历史阶段信息。

  (4)全市土地规划相关数据的浏览功能。沿用分布式共享模式,做到在一个系统中共享调用我局相关职能部门的数据资料。实现地形图、地籍调查、房屋建筑、基准地价、各类计划信息,土地储备供应及利用相关信息、规划信息等数据的集成展示。

  4 系统特色

  4.1 实现了基于审批流程式的土地全生命周期的动态监管

  (1)创建了土地生命周期的项目中心制管理模式

  目前大多数GIS平台和软件普遍采用数字分层的方式将同区域的数据分成不同的类型或层级进行存储,这种图层式管理模式比较适合于栅格和矢量数据结构,针对同一图层内的各种操作较为简便,但对于不同的图层间空间关系的处理较为复杂,且在处理图层叠加时需要大量的存储空间来完成。同时,传统的表单提交方式只能建立属性数据库,对于土地的空间位置无法通过计算机进行可视化表示,使用户无法及时的预览和关联空间位置与信息,建立宏观概念。此外,由于多方面的原因,现有的土地利用数据较为杂乱、分散,无法满足系统建设的需求,因此本项目在保留图层式管理模式的基础上提出了项目中心制管理模式,基于国土、规划管理审批流程实现了土地生命周期的全程动态监管,实时掌握批而未供、供而未用、用而未尽土地的时序、结构、空间分布,强化各环节全程、动态监管,确保已批土地及时、高效利用,努力将闲置土地消除在萌芽状态。

  项目中心制管理模式的核心是应用横向串联和纵向深化的思路实现土地全生命周期各项审批流程的动态监管。项目从横向角度有机衔接了计划、报批、启动储备、储备完成、供应、利用各环节中来自不同部门不同类型不同年份的7大类、41中类信息和数据。从纵向角度来看,将横向串联的各环节的信息经过数据清洗、分类编码、标准化、更新之后,提取得到基准地价类、土地计划类、土地储备类、土地供应类、土地利用类、土地规划类等土地业务类信息,然后将这些多源异构的信息和数据进行空间化、统一坐标基准,在确保安全的前提下,与行政区划、房屋权属、系列比例尺、影像地图等基础地理信息进行深度融合,利用GIS技术集成到土地利用综合管理信息系统中,提供“在线审批”与“图表同步预览”功能,压缩时空距离,大大提高土地利用各环节的行政效率和执行效力,同时通过历史回溯功能,可以追溯到上个环节信息及各个环节的项目实施情况,也可以查看项目同一阶段历史土地利用的情况。为市土地储备中心、市土地交易中心、各打包机构和区级储备机构提供服务,既而实现土地利用的全过程动态监管(如图3)。

  (2)提出了土地利用的状态监控技术

  土地利用的状态监控技术是从宏观全览和微观宗地的角度分别对土地业务在土地生命周期中所处的状态进行监控,便于了解全市的土地利用情况和单宗地块的权属、位置、面积、范围、用地性质和用地分类等的时空变化。在宏观角度,提供全市总览功能,可以直观清晰的看到全市、土地储备中心、打包机构、区级储备机构当年储备供应情况和计划执行率情况,包括计划储备面积、完成储备面积、执行率、计划供应面积、供应土地面积、执行率、计划投资额、投资资金、收益等统计数据,为全面掌控土地资源数量、质量、空间分布,优化土地利用,促进土地资源高效合理配置和政府招商引资提供决策支持。针对单宗地块,对该地块从计划、启动储备、储备完成、供应到利用的各个过程配对相应的颜色,并与地块的空间位置进行关联,实时了解该地块在整个土地生命周期中历经变更所涉及到的建设单位、建设规模、用地面积、打包项目名称、储备类型等状态,提供全面真实客观地监控数据(如图4)。

  4.2 创建了土地利用综合管理的智慧监管模式

  (1)提出了公众参与监督的解决方案与措施

  有效的公众参与是一种保护土地合理利用、监督政府行为和维护公众利益的根本途径,让公众适度参与到土地利用综合管理的过程中来,可以提高项目的整体运行效率,促进土地的节约集约利用。本项目对外开放公众版系统,提供意见反馈功能,并建立适当的激励措施调动公众参与的积极性。公众能够通过文字描述、附件上传及地图标注等形式提交意见、建议或举报信息,对反馈信息进行收集整理,分类汇总有质量有含量的信息。针对系统本身的意见和建议,将被反馈到系统建设方进行修改和完善。系统更新后,系统建设方及时发布系统更新信息,优化完善现有系统的界面和各项功能,使系统更加方便易用,更好地服务于民。针对土地管理工作的意见和建议,将被反馈到相关责任单位,相关责任单位及时给予答复,促使土地管理部门不断改进土地管理工作方法,提高管理水平,实现土地管理的规范化、科学化和精细化。针对土地利用过程中的意见或举报信息,将被反馈到相关责任单位及其上级机构,相关责任单位及时解决问题并给予答复,从而加强土地利用过程的监督,规范业务审批、项目实施等行为。

  (2)设计并实现了土地利用智慧监管的个性化定制服务

  智慧监管模式需要有合理的权限和功能个性化定制服务。设置个性化的定制服务能更贴近于个体的独特需求。在本项目中,个性化的定制服务主要体现在依据用户角色、所在的机构、性质和个性化需求定制相应的功能,系统自动控制所访问的数据类别和数据范围。例如可为“三旧”改造项目的数据录入人员定制规划编辑和计划编辑,同时为项目负责人定制规划审核和计划审核功能,做到权责分明,各司其职。同时采用统一的分权限管理方式,规划用户的操作权限,保证上级用户能够看到下级用户的所有数据,同级用户的数据彼此隔离,但可以通过部门功能实现同级数据共享。用户只能在本权力职责范围内进行业务操作,对于其他用户的工作内容则无权查看,保证不同的职务负责不同的工作内容,在出现问题时能够及时地追踪问责到个人。

  (3)创建了土地利用各业务链的共平台方法

项目依托基于RIA(ArcGIS for Silverlight)丰富的用户体验和高交互性搭建了土地利用综合管理平台,用户使用统一的应用平台,可实现数据无缝对接与远程实时交换和更新,直接、准确、真实、全面地掌握全市土地利用的现状,可与省国土资源厅和国土资源部土地市场动态监测监管系统、三旧改造、储备信息管理平台、征地批后管理平台、土地资产管理平台等实现数据的无缝对接。此外,该平台还可以反映出建设用地批后征地率、供应率、土地供应的总量、结构、闲置土地和低效使用等情况,作为节约集约用地考核评价指标。全面实现网上办公、网上审批、网上监管和网上服务。

  4.3 实现了土地利用跨平台跨终端的智能应用

本项目充分利用了跨平台开发技术一次性编码、多处运行的优势,使用较短的开发周期和较低的成本,实现了基于Windows和IOS的跨平台跨终端应用,在当前地理信息服务结构下,对跨平台的标准化地理信息服务、跨平台的地理信息服务编程接口、跨终端的代码框架和工具库、自适应的网络环境支持等方面进行有益尝试。自适应不同安全等级的网络环境,自动进行权限控制,确保数据安全,支持包括WIFI、3G、4G网络在内的网络环境。开发了具有图层控制、项目信息查询、地图切换和多样化的空间查询功能。实现任何办公地点、办公时间的无缝接入,提高了办公效率,做到随时随地、智慧监管,并为领导决策提供支持。

5  系统应用情况及社会效益

本系统是将GIS技术应用于土地利用综合管理并辅助决策的专题地理信息系统,为政府和国土规划管理部门的管理和决策提供了便捷手段和科学依据。系统目前应用情况如下:

(1)系统目前已在市政府、各区政府、武汉市国土资源和规划局、全市29家储备机构、市规划院、市土地交易中心、市登记中心等三十多家机构和部门全面应用。通过系统应用,满足了行政审批、项目实施及综合研究等各层面、多用户的需求,使土地利用综合管理工作建立在全面、准确、真实的数据基础上,避免管理工作中的失误,提高资源管理的科学性。

(2)系统已作为武汉市土地储备、供应计划、房屋征收计划和“三旧”改造网上申报信息平台。全市29家储备机构通过系统共申报土地利用各类数据1万余条。通过网上远程申报,转变传统低效的数据报送模式,压缩时空距离,大大提高了土地资产经营的行政效率和执行效力。

(3)系统已作为武汉市三旧改造决策辅助信息平台。武汉市三旧改造规划数据和2014年“三旧”改造实施计划数据已通过本系统录入端口入库。通过信息化手段,为“三旧”改造工作提供地理信息集成、平台展示等技术支撑,实现全市“三旧”改造工作的精细化、智能化管理。

(4)系统已作为市国土资源和规划局及土地资产委员会在土地资产管理、打包项目管理、储备信息管理和征地批后信息管理等方面的工作平台,为全市土地利用实现科学化、精细化管理起到了重要的作用。

通过本系统的实施,产生了以下效益:

(1)建立了多源、统一、实行分层管理的土地资产地理信息数据库,系统集成了基础测绘、地籍、土地计划、规划管理审批、一张图及各类专项规划等海量信息,为全市土地资产管理搭建了统一的数据平台。

(2)为不同用户提供了满足行政审批、项目实施及综合研究等各层面需求,功能实用、使用方便的土地利用综合管理工作平台,为政府及市局行政审批决策、各储备机构摸清“家底”、二级单位开展课题研究提供了强有力的信息及技术支撑,同时设立公众版系统,有利于公众参与和监督。

(3)有利于促进土地节约集约利用。通过项目动态跟踪,及时掌握项目“批征供用”进度信息,督促各土地储备机构加快土地储备供应进度。

6  结论

加强土地利用的过程管控,建立土地利用综合管理信息系统,对于土地资源合理利用、城市建设、国有资产保值升值具有重要意义。武汉市土地利用综合管理信息系统的建设,实现了对武汉市土地利用管理与决策工作的有力支撑,同时也能为其他大中城市的土地管理信息化建设工作提供参考和示范。

系统总体框架图

系统主界面

项目中心制技术的土地利用全过程动态监管

土地利用的状态监控技术